Consorzio della Bonifica Renana

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Indice:
2. Il rinnovato quadro legislativo della bonifica inrapporto alla contribuenza e alla classifica degli immobili
2.1 Il contesto normativo
La nozione di bonifica ha assunto nel nostro ordinamento un significato che è venuto col tempo sviluppandosi e arricchendosi; profonde modifiche hanno subito anche i diversi istituti giuridici ad essa connessi.Come problema autonomo e generale non fu affrontato dalla Legge sui lavori pubblici del 1865 che si limitò a porre a carico dei proprietari i lavori di scolo artificiale e di bonifica dei terreni. Negli anni che seguirono furono emanati molti provvedimenti che ebbero però ad oggetto esclusivamente la bonifica di singole ed individuate zone. Soltanto nel 1882 si giunse alla prima legge sulla bonifica di carattere generale (c.d. Legge Baccarini) che affrontò il problema esclusivamente in una visione di sistemazione idraulica (bonifica idraulica) e per un fine prevalentemente igienico cioè antimalarico. Il suo scopo dichiarato era quello di eliminare il paludismo attraverso la costruzione di opere idrauliche atte ad assicurare il regolare deflusso delle acque. Tra la fine del secolo scorso ed i primi dell'attuale tale ristretto concetto di bonifica cominciò ad essere superato con l'introduzione nella legislazione della concezione "della bonifica come opera volta a determinare insediamento di uomini e miglioramenti agricoli, indipendentemente dal fatto che i terreni fossero o no "paludosi" e del concetto "del bonificamento obbligatorio dei fondi, secondo piani tecnici approvati dal Ministero" (Bandini). La nozione di bonifica in questo periodo cominciò a svilupparsi in una duplice direzione : stretta connessione fra opere idrauliche ed opere agrarie nell'unitarietà dell'intervento di bonifica a carattere pubblico-privato; ricomprensione sempre più vasta di opere ed interventi ritenuti necessari al riassetto di territori per qualunque causa dissestati (Moschella). La legislazione del periodo bellico e postbellico, in particolare quella del biennio 1923-1924, rafforzò detti orientamenti talchè "in sostanza venne superato lo stadio esclusivamente idraulico ai fini del risanemento igienico... per comprendere altre opere oltre quelle già indicate dal T.U. del 1900, eseguibili ai fini del bonificamento (in particolare opere irrigue) anche se arrecavano il solo beneficio economico"(Bagnulo). Come è stato autorevolmente osservato (Serpieri), con il T.U. del 1923 "è ormai pienamente acquisito il concetto che lo scopo della bonifica non è realizzabile se non allargandola a comprendere, oltre le opere di prosciugamento, tutte le altre occorrenti al generale riassetto idraulico del territorio, nei riguardi tanto della difesa quanto della utilizzazione delle acque, e se non assicurando inoltre l'integrazione agricola della bonifica idraulica".
Nel corso di quaranta anni, dunque, la legislazione si andò evolvendo da una concezione di bonifica a scopo igienico ad una di integralità di bonifica idraulica e quindi agraria e verso quella che sarebbe divenuta bonifica integrale intesa come "redenzione mediante l'esecuzione di opere volte a conseguire rilevanti vantaggi igienici, demografici, economici o sociali, di quelle parti del territorio nazionale che, per dissesto idrogeologico o per altre cause fisiche o sociali, si trovassero in condizioni arretrate di coltura ed apparissero suscettibili di notevoli miglioramenti" (Bagnulo). Il T.U. del 1933 costituisce la sintesi razionale ed organica di tutta la precedente normativa attinente la bonifica e segna il culmine dell'intervento statale nei confronti dell'assetto e dell'economia dei territori agricoli. Nelle disposizioni del T.U. la bonifica integrale assume due aspetti : quello della bonifica propriamente detta, cioè della radicale trasformazione in base ad un piano generale dei lavori di un intero territorio (comprensorio), mediante una coordinata azione, pubblica e privata, resa obbligatoria dallo Stato per conseguire rilevanti fini economici e sociali, e quello del miglioramento fondiario effettuato a cura dei proprietari, singoli od associati, con il contributo dello Stato. Dalla lettura delle attività e degli interventi contemplati emerge chiaramente l'ampiezza degli obiettivi assegnati alla bonifica. Fondamentali certamente sono quelli agricoli, ma in un contesto attinente direttamente le risorse idriche e la difesa del suolo. Se dunque l'intervento di bonifica ai sensi del R.D. n. 215 è orientato primariamente allo scopo di produzione dei suoli, esso riguarda anche l'acqua in quanto tale (difesa delle acque e buon regime - uso dell'acqua a scopo produttivo fondamentalmente attraverso la irrigazione - usi civili sia pur riferiti alle sole zone rurali) e la conservazione e difesa del suolo (canali di scolo - sistemazioni idraulico naturali e artificiali - rinsaldamento delle pendici - rimboschimento, ecc.). Molte sono state le modifiche e le integrazioni introdotte nel dopoguerra al T.U. del 1933 e numerosi sono stati i provvedimenti che si richiamano alla legge fondamentale sulla bonifica come ad esempio quelli sulle aree depresse e sulla riforma fondiaria. In particolare va ricordata la Legge 25 Giugno 1952, n. 991, che innesta sulla previgente disciplina in materia di boschi e di territori montani (R.D. n. 3267/1923) ed in materia di bonifica il nuovo ordinamento della bonifica montana e dei corrispondenti organismi consortili. Essa consentì di classificare e delimitare in comprensori di bonifica montana ampi territori dissestati sia sotto il profilo fisico come economico, per i quali fu stabilito un sistema di provvidenze, agevolazioni ed interventi a totale carico pubblico, contestualmente ampliando la categoria delle opere di bonifica di competenza dello Stato (Desideri). Fino alla fine degli anni sessanta tuttavia i diversi provvedimenti legislativi che si sono succeduti non hanno inciso sui caratteri fondamentali del R.D. n. 215; lo stesso dicasi per le finalità, i compiti ed il ruolo svolto dai Consorzi. A partire da detto periodo di tempo alcune funzioni cessano di essere esercitate (es. In materia di elettrificazione), altre trovano una più ridotta esplicazione (es. viabilità - acquedotti), mentre il progressivo e ormai consolidato sviluppo del Paese, con gli intervenuti processi di urbanizzazione ed industrializzazione comportano per la bonifica una rivisitazione del proprio ruolo.
Il sistema di opere di regimazione idraulica e specificatamente di scolo diventa centrale per la difesa dalle inondazioni non solo dei terreni agricoli ma di tutto il territorio a qualunque uso adibito; si mostra importante al fine dell'abbattimento dei carichi inquinanti dei corsi d'acqua naturali; costituisce spesso lo strumento per il trasporto di grandi quantità di acque reflue dei centri urbani e degli stabilimenti industriali. L'originario principale anche se, come si è visto, non esclusivo scopo agricolo della bonifica rimane, ma comincia a perdere la sua puntuale identità per acquisirne una di più ampio respiro e di interesse generale. La bonifica viene cioè vieppiù assumendo imprescindibili compiti di difesa complessiva del suolo e delle sue risorse per fini d'interesse pubblico sempre meno settoriali. Tale processo di mutamento si accentua temporalmente in concomitanza con l'attuazione dell'ordinamento regionale e viene parzialmente recepito e rilanciato dalla stessa produzione legislativa regionale. Come è noto infatti, le competenze in tema di bonifica sono diventate di attribuzione regionale. Un primo parziale decentramento fu attuato nel 1972 ad opera del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, concernente la materia dell'agricoltura e foreste, della caccia e della pesca nelle acque interne, che trasferì alle regioni a statuto ordinario le funzioni riguardanti la bonifica integrale e montana, comprese quelle già esercitate dallo Stato nei confronti dei Consorzi; la classificazione e declassificazione dei comprensori di seconda categoria, l'approvazione e l'attuazione dei piani generali di bonifica, le opere di bonifica, con esclusivo riferimento tuttavia all'ambito del territorio regionale. Lo Stato infatti si riservò, oltre la classificazione e declassificazione dei comprensori di prima categoria, tutte le funzioni di rilievo ultraregionali - riguardanti cioè opere, classificazione, comprensori, piani, consorzi a dimensione interregionale - che furono ritenute d'interesse nazionale. La frammentarietà, la disorganicità, i limiti di tale iniziale devoluzione di compiti sono stati successivamente superati dall'emanazione del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 che attuò un consistente trasferimento di competenze dallo Stato e dai molteplici enti pubblici operanti nei vari settori e a vario livello, alle Regioni e agli enti locali, stabilendo una ricomposizione-trasformazione decentrata di funzioni pubbliche. Tale decreto delegato, operando una rilettura dell'elenco contenuto nell'art. 117 della Costituzione, ha ridefinito, secondo aggiornati criteri funzionali, le materie di competenza regionale che così determinate sono state raggruppate in quattro settori organici; nel novero delle funzioni riguardanti il settore dello "sviluppo economico" di cui al titolo IV sono state indicate anche quelle relative alla bonifica (artt. 66,69 e 73). A decorrere dal 1° gennaio 1978 le Regioni risultarono cioè titolari dell'insieme di funzioni concernenti la bonifica integrale e montana, nonchè i Consorzi e gli altri enti e gestioni operanti in materia di bonifica, anche di carattere interregionale, e cioè di tutte le funzioni in precedenza trattenute dallo Stato. Se l'ampio decentramento di poteri attuato dal D.P.R. n. 616 anche in questo settore costituisce il dato più appariscente, va nondimeno evidenziato il senso qualitativo del mutamento introdotto.
Le funzioni in materia di bonifica s'inseriscono in un contesto di competenze trasferite riguardanti la difesa, l'assetto e l'utilizzazione del suolo, la tutela dell'ambiente, la protezione della natura, la difesa, la tutela e l'uso delle risorse idriche in ordine a cui le regioni a statuto ordinario vennero ad assumere un ruolo centrale : quello cioè di enti di governo preposti alla gestione sistematica e programmata del territorio e delle sue risorse. Tale complessivo e organico assetto di funzioni ha reso possibile una produzione legislativa regionale di riforma in materia di bonifica (L.R. 42/84, L.R. 16/87) che si è andata affiancando alla precedente e tutt'ora vigente, quanto meno nelle sue disposizioni di principio, disciplina statale (R.D. 215/33; L. 991/52; ecc.). A sua volta detta normativa regionale di riforma va letta ed interpretata tenendo conto sia della più recente legislazione nazionale in tema di territorio, paesaggio, ambiente, acque, suolo, aree protette (cfr. ad es., L. 431/85; L. 349/86; L. 183/89; L. 305/89; L. 394/91; D. Leg.vo 275/93) sia della restante disciplina regionale come ad esempio quella in tema di pesca, di forestazione, di opere acquedottistiche, di vincoli paesaggistici ed ambientali, di parchi, di lavori pubblici d'interesse regionale e locale, di controllo sugli atti e sugli enti, che contengono disposizioni modificative o comunque direttamente incidenti od interferenti sulla disciplina settoriale della bonifica cui sopra si è fatto riferimento. L'attività amministrativa dei Consorzi, quella di esecuzione di opere e d'interventi, ha inoltre dovuto confrontarsi con la recente legislazione generale di riforma in tema di procedimento amministrativo, di accesso agli atti, di appalti. Numerosissime risultano quindi le novità introdotte negli ultimi anni che hanno inciso su aspetto qualificanti della bonifica, ridefinendone obiettivi e campo d'azione, modificando la veste istituzionale dei Consorzi e la loro organizzazione, la rete delle relazioni istituzionali con vecchi e nuovi enti, apparati e soggetti preposti a settori interferenti (es. apparati regionali alla difesa del suolo - autorità di bacino). Di esse in questa sede non si dà compiutamente conto, ma ci si limita ad una sintetica e congiunta descrizione delle leggi regionali 42/84 e 16/87 soffermandosi sui dati normativi e sugli elementi fattuali che sostanziano la necessità della revisione e dell'aggiornamento dei piani di classifica.
2.2 Il rapporto fra il nuovo processo di riforma e redazionedel piano di classifica : aspetti specifici
La Legge Regionale n. 42/84, il cui disposto normativo risente dell'originaria collocazione in un progetto di legge di carattere generale sulla difesa del suolo e sulle risorse idriche e forestali (non ancora approvato) e la successiva Legge n. 16/87, che detta disposizioni integrative della prima, hanno avviato un significativo processo di riforma del sistema di organizzazione e di gestione dell'attività di bonifica che appare rispondente alle condizioni fisiche e geografiche del territorio e attento alle realtà storiche e sociali che ne hanno tipicizzato l'evoluzione. Gli aspetti caratterizzanti tale riforma riguardano la stessa definizione della bonifica ed i suoi fini (art. 1, L. 42), la classificazione pressochè completa del territorio (art. 3 L. 16), la ridelimitazione con riferimento ai principali bacini idrografici dei comprensori di bonifica (artt. 5, 11 L. 42 e art. 3, L. 16), il riordino dei Consorzi con la soppressione degli enti di bonifica montana (art. 11, L. 42), la fusione e l'incorporazione di un solo soggetto sui nuovi individuati comprensori (art. 28 L. 42 e art. 3 L. 16), la soppressione dei consorzi idraulici, di difesa, di scolo e di irrigazione, nonchè di ogni altra forma non consortile di gestione della bonifica (art. 4, L. 16), i comprensori ed i consorzi interregionali per i quali si sono ricercate e, nel caso della Lombardia e della Toscana, definite delle intese (artt. 73 e 8 DPR 616, art. 1 L. 16/87). Ed ancora la composizione del Consiglio dei Delegati, ridenominato Consiglio di Amministrazione, in cui entrano a far parte di diritto rappresentanti nominati dagli enti locali (art. 15 L. 42), la ripartizione dell'assemblea dei consorziati in quattro sezioni elettorali la prima delle quali riservata ai titolari dei soli immobili extragricoli (art. 16, L. 42), il sistema di elezione ispirato alla proporzionale con l'introduzione fortemente innovativa costituita dal voto pro-capite (art. 16 L. 42), l'adeguamento degli statuti ad uno schema tipo adottato dalla Regione (art. 30).
Concernono altresì l'abolizione del piano generale di bonifica sostituito da programmi poliennali di bonifica ed irrigazione (art. 6 L. 42) da raccordarsi con gli strumenti di pianificazione territoriale e di programmazione economica, l'individuazione della figura del Consorzio speciale (art. 21 L. 42), da ricondursi peraltro al genus dei Consorzi di secondo grado di cui all'art. 57 del R.D. 215, il sistema di controlli sugli atti sia di legittimità che di merito, delegato alla Provincia (art. 18 e 23 L. 42), sostituitivo e sugli organi mantenuto in capo alla Giunta (art. 20), radicalmente modificato dalla recente Legge regionale 7 febbraio 1992, n. 7 in tema di controllo sugli enti locali e sugli enti dipendenti dalla Regione che ha ridotto le categorie degli atti soggetti al controllo, abolito quello di merito e conferito detta competenza al Comitato regionale di cui all'art. 130 Costituzione.
La legislazione regionale ha infine accentuato, con riferimento alla natura giuridica dei consorzi, sulla quale da tempo ferve un ampio dibattito (ripercorso da ultimo da C.Lega), il carattere istituzionale di tali enti, come è dimostrato dalla L.R. 7/92 sopra richiamata, dalla partecipazione negli organi amministrativi dei rappresentanti degli enti locali, dal riconoscimento che l'attività dei consorzi reca beneficio all'intera collettività ed al connesso principio della partecipazione pubblica ai costi di gestione attraverso l'erogazione di contributi in conto manutenzione delle opere.
Il processo di riforma voluto dal legislatore, operativamente avviato nel 1987; è tuttora in corso, ma ha già superato significative fasi, anche per merito dell'importante contributo in proposte e pareri elaborati dalla commissione consultiva per le bonifiche, organo della Regione in cui sono rappresentati i molteplici interessi coinvolti nel settore. Quelle già acquisite sono principalmente costituite : dalla classificazione ai fini della bonifica del territorio regionale non classificato; dalla delimitazione dei nuovi comprensori e dalle intese concluse con altre regioni per quelli di carattere ultraregionale; dal riordino degli enti; dall'approvazione dei nuovi statuti consortili; dall'elezione degli organi di amministrazione ordinaria; dalla predisposizione dei nuovi regolamenti organici; dalla soppressione di alcuni consorzi idraulici, di scolo e irrigazione e dal superamento di alcune gestioni non consortili come quella curata dall'ente regionale di sviluppo agricolo. Al completamento del disegno riformatore mancano ancora alcuni tasselli importanti, fra cui si colloca il piano di classifica per il riparto della contribuenza. L'elaborazione di un nuovo piano o, se si preferisce, la sostanziale revisione e l'aggiornamento di quello esistente, anche per il Consorzio della Bonifica Renana si rende necessario sia per motivi di fatto che di diritto. Gli aspetti causali determinanti a questo fine e fra loro interdipendenti sono fondamentalmente due e possono essere individuati nella classificazione dell'intero territorio e nella bacinizzazione del Comprensorio. L'art. 3 della L.R. 23 aprile 1987, n. 16 ha classificato "tutto il territorio della Regione" di bonifica di seconda categoria, ad esclusione delle aree golenali riferite ad opere idrauliche di seconda e terza categoria (artt. 5 e 7 R.D. 523/1904), lasciando ferme le classificazioni esistenti alla data di entrata in vigore della legge, già adottate con provvedimenti statali. Con riferimento al Consorio della Renana, la norma in questione riguarda un'ampia area non classificata di 1° categoria che viene ricompresa nel comprensorio di bonifica di nuova delimitazione, mentre per il restante territorio sono mantenute ferme le precedenti classifiche di bonifica montana e di prima categoria e riconfermate con forza di legge quelle di seconda categoria, a suo tempo adottate con atti amministrativi. Poichè prima della L.R. 16/87 l'85,1% del territorio consorziale (159.680 ha) era ricompreso in comprensori di bonifica integrale e montana, la classificazione è stata estesa al restante 14,9% del territorio (27.923 ha). Ciò è avvenuto non per una astratta ragione di completezza del sistema, ma, come recita il primo comma del citato art. 3, "al fine di conseguire il necessario coordinamento degli interventi pubblici e privati per la sistemazione, difesa e valorizzazione produttiva dei terreni e delle acque". Allo scopo cioè di rendere possibile un'armonica e omogenea azione di bonifica sull'intero territorio. Il legislatore regionale ha infatti ritenuto che la preesistente rete di comprensori fosse incongruente ai fini di una coordinata realizzazione degli interventi di bonifica. Tutto ciò, tanto in considerazione della separazione tra le aree montane e le sottostanti aree di pianura, quanto in considerazione del fatto che le delimitazioni comprensoriali preesistenti non risultano coincidenti con i bacini dei principali corsi d'acqua e presentavano vuoti proprio nei punti più delicati e vulnerabili per la corretta regimazione idraulica dei terreni e per l'allontanamento delle acque, specie delle aree urbane, vale a dire nei punti di congiunzione tra montagna e pianura. L'escludere dalla classificazione di bonifica dette aree [1] sarebbe stato del tutto irragionevole una volta accettata e fatta propria dalla precedente L.R. 42/84 la versione unitaria di bacino e l'imprescindibile necessità di coordinamento degli interventi sui terreni di montagna e di pianura. La nuova delimitazione comprensoriale a scala di bacino idrografico costituisce infatti, accanto alla classificazione dell'intero territorio, la correlata ragione della necessità di adottare un nuovo piano di classifica. Prima di soffermarsi su tale aspetto è opportuno sottolineare che la disposizione di cui all'art. 3 è passata indenne al vaglio della Corte Costituzionale, che si è pronunciata con sentenza n. 66/92. Conviene altresì osservare che le aree di nuova classifica comportano per il Consorzio un'attività di conoscenza, di acquisizione e gestione di dati e di verifica delle interdipendenze con le aree contermini. Il Consorzio infatti ha già provveduto ad attivare un sistema informativo territoriale, comprendente queste aree, nel quale sono contenuti tutti i dati idrologici, geopedologici, catastali, geografici e ambientali, anche ai fini della programmazione degli interventi di bonifica e irrigazione. Va detto infine che in talune di queste aree di nuova classifica (ex terzo distretto) il Consorzio provvede già da tempo, su mandato dei consorziati, alla manutenzione della rete scolante. La classificazione e l'inclusione nel Comprensorio non produce comunque di per sè l'assoggettamento degli immobili al contributo di bonifica che si legittima solo in presenza di un beneficio attuale o potenziale, come è puntualmente descritto al successivo paragrafo 2.4.4. Circa la bacinizzazione dei comprensori si deve osservare che la legislazione regionale si è ispirata alla necessità d'impostare i problemi della regimazione idraulica e della difesa del suolo considerando, nella sua interezza ed unità, il territorio ricadente entro i limiti di ciascun bacino ; ciò in armonia con le proposte avanzate nei primi anni '70 in sede di Commissione De Marchi, di Conferenza nazionale delle acque, di indagine conoscitiva sulla difesa del suolo, curata dalle Commissioni agricoltura e lavori pubblici del Senato. La Legge regionale 2 agosto 1984, n. 42 fa infatti riferimento, ai fini della bonifica, al criterio di "unità idrografica" costituita cioè da "un bacino, più bacini idrografici o parte di essi" (art. 11, secondo comma) che appare più significativo di quello di bacino idrografico. Dette unità devono essere caratterizzate dall'elemento dell'omogeneità della continuità del territorio (art. 5) e devono rispondere ai requisiti di funzionalità (art. 5 - 11 e 12) nella gestione degli interventi per la bonifica idraulica e montana, nonchè per la tutela e l'utilizzazione delle risorse idriche di cui agli artt. 3 e 4 della stessa Legge.
Il concetto di unità idrografica che si ricava dalla legislazione regionale fa perno su due elementi inscindibili, costituiti dall'omogeneità idrografica e dalla funzionalità che deve intendersi riferita oltre che alla realizzazione degli interventi, alle ampiezze territoriali, alle dimensioni e all'operatività degli enti. Detta scelta ha comportato il superamento della nozione di comprensorio omogeneo (sotto il profilo agrario ed economico sociale) e settoriale quale prefigurato dalla legislazione statale del 1937, l'unificazione montagna-pianura, con la soppressione dei consorzi di bonifica montana di cui alla Legge 991/52, la ridelimitazione territoriale dei preesistenti comprensori e il riordino istituzionale ed organizzatorio degli enti esistenti. Si prevede infatti l'istituzione di un solo consorzio di bonifica su ogni comprensorio a scala di unità idrografica cui trasferire anche funzioni e compiti delle sopprimende c.d. gestioni atipiche della bonifica. Un tal modello di comprensorializzazione e di riordino, nonchè la strettamente collegata classificazione dell'intero territorio, comportano, come si è già osservato, la necessità di rivisitare anche il finora vigente piano di classifica. Non è questo per altro l'unico effetto. L'opzione di un comprensorio a scala di bacino (rectius di unità idrografica) e di carattere generale ha inciso anche sugli strumenti tradizionali di pianificazione predisposti dai Consorzi. Il piano di bonifica è infatti stato abolito e sostituito (ex art. 6 L.R. 42) da programmi poliennali di bonifica e di irrigazione- elaborati dai Consorzi ed adottati dalle Province (artt. 14, 23) - che devono correlarsi a quelli che la legge regionale definisce piani di unità idrografica e che a seguito della entrata in vigore della legge sulla difesa del suolo devono intendersi come piani di bacino.
2.3 Elementi per una lettura integrata della normativa con specifico riguardo alle funzioni consortili
I compiti e i fini della bonifica sono andati nel corso dei decenni modificandosi ed adattandosi alle esigenze via via poste dallo sviluppo economico-sociale, lo stesso dicasi per il ruolo svolto dai Consorzi di bonifica, per la loro natura giuridica, e per la loro collocazione nel contesto istituzionale ed amministrativo.
In questa sede si tenterà di cogliere il senso del mutamento intervenuto con esclusivo riferimento alle attribuzioni ed al ruolo svolto dalla bonifica, in un'ottica cioè limitata rispetto ai problemi sopra indicati e accennando solo marginalmente all'evoluzione della situazione di fatto. Questa scelta è motivata dalla circostanza che, a fronte dell'esplicazione dei compiti, si collocano i diversi benefici che l'attività di bonifica arreca, i quali, a loro volta assumono rilievo per il piano di classifica e costituiscono una delle condizioni che legittimano l'imposizione contributiva.
Per individuare i compiti e più in generale le finalità della bonifica occorre tener presente in primo luogo la legislazione statale (in particolare R.D. 215/33, artt. 857-865 C.C.; art. 44 Cost.; L. 991/52; DPR 11/72 e DPR 616/77; L. 183/89) e quella regionale (oltre le leggi 42/84 e 16/87 la legislazione forestale, sulla pesca, sulle opere idrauliche) ed in secondo luogo gli statuti consortili.
L'esame di detta normativa consente di affermare che da ultimo sono emersi i due seguenti aspetti :
1. una rideterminazione delle finalità della bonifica nel più ampio concetto della difesa del suolo e dell'ambiente e della tutela ed utilizzazione delle risorse idriche con conseguente ridefinizione quantitativa delle funzioni affidate ai Consorzi;
2. la diversa caratterizzazione qualitativa che l'esercizio di tradizionali o di più recenti funzioni viene ad assumere per effetto del mutato contesto territoriale (unità idrografica) e funzionale (piani di bacino - piano paesistico - vincoli ambientali, ecc.) in cui le medesime devono essere espletate
Questa conclusione, che sarà in seguito meglio chiarita necessita di motivazione; procediamo con ordine. La bonifica, nell'assetto raggiunto e definito con il R.D. del 1933, aveva assunto la spiccata connotazione di attività volta alla gestione integrale del territorio; essa consisteva cioè in un corpo organico di interventi pianificati in riferimento alla difesa e allo sviluppo di vaste aree territoriali e con finalità principalmente legate all'uso agricolo, in quel tempo quasi esclusivo, del suolo e delle acque. Le modifiche introdotte nel dopoguerra al T.U. del 1933 non hanno inciso sui suoi caratteri fondamentali così come in piena sintonia risulta essere la legislazione sulla bonifica montana del 1952. Si può quindi affermare che fino alla fine degli anni sessanta l'originario disegno non è stato intaccato, così come gli strumenti di pianificazione e programmazione ed il complesso dei compiti attribuiti alla bonifica che avevano per oggetto principale la progettazione, l'esecuzione, l'esercizio e la manutenzione di opere ed interventi pubblici di varia natura, il coordinamento di questi con quelli da effettuarsi a carico dei privati ed il controllo sulla loro effettiva realizzazione, la vigilanza sulle opere e sul territorio comprensoriale, l'attività di assistenza a favore dei consorziati. In particolare le opere e gli interventi pubblici previsti dai due capi normativi sopra richiamati possono così essere indicati : opere idrauliche e di navigazione interna; opere di correzione dei tronchi montani dei corsi d'acqua e di rinsaldamento delle relative pendici; opere di sistemazione idraulico-forestale delle pendici; opere di bonificazione di laghi, stagni, paludi, terre paludose e deficienti di scolo; opere di provvista di acqua potabile; opere di difesa delle acque; opere di provvista e di utilizzazione agricola delle acque; opere di sistemazione dei corsi d'acqua di pianura; opere di difesa dal mare, consolidamento delle dune e piantagioni di alberi frangivento; opere di rimboschimento e ricostituzione di boschi; opere per la distribuzione di energia elettrica; opere stradali; opere edilizie o di altra natura d'interesse comune del comprensorio o di una parte notevole di esso. Da questa elencazione, pur sommaria, si evince l'ampio spettro di azione assegnata alla bonifica; emerge che lo scopo principale era costituito dalla difesa, dalla conservazione e dalla valorizzazione del suolo a scopi produttivi, ma si percepisce anche la rilevante incidenza del suo ruolo sull'assetto complessivo del territorio e sulla sua infrastrutturazione, con particolare riferimento alle zone montane e a quelle agricole di pianura. Sulla base della richiamata normativa l'attività di bonifica ha svolto interventi continui e coordinati tesi a perseguire di mano in mano, a fronte del manifestarsi di sempre nuove esigenze, più alti livelli di stabilità e sicurezza idraulica dei suoli e di ordinata regimazione delle acque, nonchè una più adeguata disponibilità della risorsa idrica necessaria a soddisfare i crescenti livelli evolutivi della società e dell'economia. Gli equilibri via via raggiunti per la sistemazione ed il contenimento dei fenomeni fisici naturali e per la compatibilità tra modi di uso del suolo e delle acque si sono però venuti incrinando con l'espandersi dell'uso urbano, industriale e infrastrutturale del territorio e con la trasformazione di quello agricolo. Lo sviluppo sociale ed economico degli ultimi decenni ha infatti evidenziato una forte trasformazione nelle destinazioni d'uso del territorio extraurbano e quindi una caduta della tradizionale distinzione tra territorio urbano e territorio rurale; la crescita di una generalizzata interdipendenza tra territorio urbano ed extraurbano, il progressivo ingigantirsi degli effetti negativi dello sviluppo industriale (degrado ambientale, inquinamento, rifiuti, esigenze di maggior sicurezza del suolo e così via). Tale nuova situazione ha avuto un impatto sull'attività di bonifica e quindi sul ruolo degli enti ad essa preposti. Basti ad esempio pensare che per un verso essa ha comportato il superamento di alcuni degli interventi tradizionali della bonifica (elettrificazione rurale, approvvigionamento potabile, viabilità rurale), e per un altro il doversi far carico o il subire gli effetti della situazione creatasi (l'urbanizzazione e l'industrializzazione, con il progressivo aumento delle superfici impermeabilizzate, hanno comportato lo scarico nei canali di bonifica di crescenti quantità di acqua, spesso non compatibili con la capacità di portata dei reticoli artificiali di deflusso e sovente di cattiva qualità; ricorrenti si sono fatte le richieste di acqua a fini di tutela igienica e di salvaguardia ambientale). L'attività di bonifica è venuta sempre di più caratterizzandosi come una serie di interventi finalizzati alla salguardia degli interessi non solo delle pur prevalenti utilizzazioni agricole, ma dell'intero territorio comunque utilizzato. In conclusione, la riduzione delle aree destinate in varie forme ad usi tradizionalmente riconducibili all'attività agricolo-forestale, il crescente interesse di altri settori per l'uso del suolo e delle acque (industrie, infrastrutture, tempo libero, ambiente naturale) nonchè gli altri fenomeni sopra accennati e, sul piano istituzionale e normativo, il decentramento regionale, l'istituzione del Ministero dell'Ambiente, la legislazione di tutela paesaggistica e di salvaguardia ambientale hanno determinato una realtà operativa e giuridico-istituzionale diversa rispetto a quella in cui la bonifica integrale aveva avuto origine e si era sviluppata fin sul finire degli anni '60. Il novum è stato in buona parte colto dalla normativa regionale di riforma che ha anche anticipato assetti, orientamenti e linee di tendenza sviluppati e precisati dalla successiva legislazione statale in tema di suolo e di acque. Ne sono un chiaro esempio, come si è già rilevato commentando le leggi 42/84 e 16/87, l'intervenuta classificazione dell'intero territorio regionale, la delimitazione dei comprensori riferita ad unità idrografiche, la presenza negli organi amministrativi dei consorzi di rappresentanze nominate dagli enti locali territoriali, il finanziamento pubblico di una parte, anche se esigua, degli oneri sostenuti dal Consorzio per la manutenzione delle opere; il raccordo fra gli strumenti di programmazione dell'attività di bonifica con la pianificazione territoriale e la programmazione economica a scala regionale e di ente intermedio. Ancor più significativa è la collocazione della bonifica come parte essenziale della difesa del suolo e i fini ad essa attribuiti di salvaguardia, valorizzazione e promozione del corretto uso del suolo e dell'acqua e di protezione e tutela delle risorse naturali. A questo proposito è significativo il disposto dell'art. 1 della Legge regionale 42/84 che recita : "La Regione Emilia Romagna riconosce, promuove ed organizza l'attività di bonifica come funzione essenzialmente pubblica ai fini della difesa del suolo e di un equilibrato sviluppo del proprio territorio, della tutela e della valorizzazione della produzione agricola e dei beni naturali, con particolare riferimento alle risorse idriche". Tale formulazione rende bene il senso dell'evoluzione intervenuta : l'originario fine principale è stato affiancato da altri scopi che si collocano sullo stesso piano e assumono la medesima importanza : difesa del suolo, equilibrato sviluppo del territorio, tutela e valorizzazione dei beni naturali ed in particolare delle risorse idriche. Evoluzione che, quanto alla collocazione della bonifica e ai suoi fini, è stata puntualmente colta dalla Corte Costituzionale che afferma [2]: ".... poichè le funzioni concernenti la bonifica sono dirette al consolidamento e alla trasformazione di un territorio sul quale si esplicano varie altre attività rivolte a fini identici od omologhi, esse costituiscono un settore della generale programmazione del territorio, e più precisamente, di quella riguardante la difesa e la valorizzazione del suolo con particolare interesse verso l'uso di risorse idriche : un settore, il quale presenta molteplici aspetti di connessione con altre materie assegnate alle competenze regionali", ed ancora "...... l'ampiezza e la generalità dei fini che tanto il R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 (art. 1, secondo comma), quanto l'art. 857 cod.civ. prepongono alle attività di bonifica, rivelano chiaramente come queste ultime siano configurate dalle leggi statali come una delle varie forme di intervento sul territorio al servizio di finalità che, pur sfrondate degli scopi ritenuti ormai superati o anacronistici (come quelli demografici o di colonizzazione), costituiscono gli obiettivi generali (fini economici e sociali) della complessa opera di programmazione incidente sul territorio e sugli insediamenti umani ivi stabiliti". La bonifica, così intesa, è rimasta collocata, anche a livello regionale, nell'ambito del settore agricolo e ha continuato a fare riferimento soprattutto all'amministrazione dell'agricoltura, ma la sua capacità di influenzare le politiche ambientali e di uso delle risorse (piani paesistici, emergenza Po-Adriatico, programmi comunitari per le aree svantaggiate, e così via) ha dovuto recentemente fare i conti con quella di organismi e apparati pubblici dominati dall'influsso di concezioni ambientali, non di rado fondate su culture di mera difesa, recupero e vincolo. Quella sopra delineata ci sembra sia la situazione che ha caratterizzato la bonifica, la sua azione e i suoi rapporti fin sul finire degli anni 80. La Legge n. 183/89 sulla difesa del suolo introduce nel quadro sopra descritto - che per effetto della Legge regionale 42/84 ha comportato una rivisitazione dei fini della bonifica, cui fa riscontro in capo ai Consorzi un insieme di funzioni tradizionali qualitativamente ricaratterizzate e nuovi compiti recepiti dagli statuti consortili - novità di rilievo, destinate ad incidere ulteriormente sull'attività e sul ruolo della bonifica. Detto provvedimento individua infatti i Consorzi come soggetti realizzatori delle finalità della legge sia sul piano programmatorio ma, soprattutto, su quello attuativo degli interventi. Ciò nondimeno, l'imposizione prevalentemente idraulico-naturale della difesa del suolo e la sua forte connotazione in chiave di difesa passiva, come sembra si debba evincere dalla separata individuazione delle singole tipologie degli interventi elencata nell'art. 3 e dalle disposizioni in tema di contenuto dei piani di bacino, lasciano in ombra la concezione di "conservazione dinamica" del suolo (e quindi l'obiettivo dello sviluppo delle sue attitudini alla produzione) su cui è fondata la bonifica, nonchè la coordinata finalizzazione di un insieme di interventi volti a modificare i precari equilibri naturali sulla quale la stessa bonifica si è sviluppata. La bonifica rientra cioè fra i settori disciplinati dalla nuova legge, ma risulta compressa nel suo ruolo di azione complessiva ("integrale") e ridotta a separate tipologie tecniche d'intervento (idrogeologico, idraulico, idraulico-forestale, idraulico-agrario, silvo-pastorale, difesa e consolidamento delle aree instabili) di volta strumento per il raggiungimento dell'obiettivo generale della difesa del suolo. Tale scomposizione tipologica d'interventi sembra inevitabilmente ricondurre alla separazione tra obiettivi di difesa del suolo e obiettivi di corretto uso e valorizzazione di esso che sostanziavano il concetto di integralità; prospettiva questa che risulterebbe completamente inadeguata, sotto il profilo tecnico, all'attuale realtà di vastissimi territori di pianura e delle aree produttive di collina e montagna risanati dalla plurisecolare attività dell'uomo. La legge sembra poi non cogliere un altro aspetto importante e cioè la necessità di assicurare l'interdipendenza funzionale fra sistema urbano di scolo delle acque e sistema extraurbano in cui sono presenti le reti di bonifica idraulica destinate a ricevere e ad allontanare tali acque, ovvero il nesso tecnico strettissimo fra le diverse tipologie di opere appartenenti ai due sistemi. In tale quadro l'attività di bonifica assolve ad una funzione generale che, pur nel silenzio della legge, dovrà essere necessariamente considerata in fase di pianificazione di bacino; se infatti con la difesa delle pendici e dei versanti la bonifica serve a contenere e controllare l'erosione provocata in montagna dal naturale deflusso delle acque, in pianura essa elimina, mediante reticoli artificiali di scolo, il ristagno delle acque che si verificherebbe per le naturali condizioni altimetriche. Il problema comporta comunque una soluzione che non potrà che essere fornita in sede di formazione dei piani di bacino e di coordinamento fra questi e i piani generali di bonifica o gli altri strumenti di pianificazione e programmazione previsti in loro sostituzione dalle leggi regionali. Circa il ruolo che potrebbero assumere i consorzi in ordine a questo particolare ma importante aspetto, e più in generale circa il loro coinvolgimento nell'attuazione della legge sulla difesa del suolo, risulta difficile esprimersi, proprio in ragione delle considerazioni svolte. Per consentire chiarezza di ruoli e responsabilità diventa pertanto sempre più urgente l'attesa normativa regionale di attuazione ed integrazione della L. 183/89.
Pur con qualche incertezza sembra comunque, di poter osservare con riferimento ai compiti dei consorzi ed al loro ruolo, quanto segue :
il permanere di un nucleo per così dire storico di funzioni, che si sono venute riducendo nel corso dell'ultimo ventennio (es. : strade, acquedotti, difesa a mare, infrastrutture collettive, ecc.) e che un pò semplicisticamente possono essere individuate nei compiti di vigilanza e progettazione in montagna, di scolo e di irrigazione in pianura;
l'attuazione dei compiti tradizionali e il conferimento di alcuni nuovi compiti ex art. 1 L.R. 42/84 sostanzialmente identificabili nella protezione e valorizzazione dei beni naturali, nella tutela delle risorse idriche, nonchè nell'uso plurimo delle risorse, previsto dagli Statuti e recentemente confermato dalla Legge 5 gennaio 1994, n. 36;
un potenzialmente dilatato ruolo assunto dai consorzi quali soggetti realizzatori delle finalità della legge, dal momento programmatorio (concorso, già anticipato dal disposto degli artt. 6 e 14 della L.R. 42/84), a quello di esecuzione degli interventi. In assenza di legislazione attuativa regionale è attualmente impossibile inviduare limiti e contenuti di tale nuovo contesto attributivo di funzioni, che comunque ribadiscono quanto meno i compiti già assegnati ai consorzi dall'art. 1 della L.R. 42/84);
l'attribuzione di funzioni quali la sperimentazione e l'assistenza tecnica, riconosciute dagli statuti e riconducibili al disposto dell'ultima linea del secondo comma dell'art. 2 della L.R. 42/84;
l'assegnazione del compito di partecipare alla elaborazione delle proposte sia per il piano di bacino, come per la redazione dei programmi poliennali di intervento (art. 14 L.R. 42/84; L. 183/89).
2.4 Oneri e benefici della bonifica
Per far fronte al concreto esercizio dei compiti come sopra delineati, così come per il funzionamento dell'apparato consortile, il Consorzio ha il potere di imporre contributi alle proprietà consorziate.
2.4.1 Presupposti del potere impositivo
Il legislatore espressamente stabilisce quali siano gli elementi costitutivi dell'obbligo di contribuzione. L'art. 10 del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 e l'art. 860 del Codice Civile, infatti dichiarano tenuti alla contribuzione di bonifica "i proprietari degli immobili del comprensorio che traggono benefici dalla bonifica". Tali disposizioni sono state altresì confermate dall'art. 13 della Legge Regionale dell'Emilia Romagna 2 agosto 1984, n. 42. Pertanto, ai fini della legittimazione del potere impositivo del Consorzio, è necessario che ricorrano due soli presupposti :
la qualità di proprietario di immobili siti nel perimetro del comprensorio del soggetto passivo del contributo;
la configurabilità di un beneficio ai beni medesimi come conseguenza delle opere di bonifica, ossia in derivazione causale con esse.
Sul punto si è del resto più volte espressa la giurisprudenza sia della Suprema Corte di Cassazione [3] sia delle Corti di merito [4] ritenendo, da un lato, necessaria e sufficiente, per l'assoggettabilità al potere impositivo, la configurazione dei due predetti presupposti di legge e, dall'altro - conseguentemente - insufficiente la presenza di uno solo di essi, essendo fra loro in rapporto di imprescindibile concorrenza. Pertanto l'inclusione degli immobili entro il perimetro del comprensorio non implica di per sè l'obbligo di corrispondere i contributi consortili, così come si verifica per la gran parte del territorio del Comane di Bologna e di alcune aree limitrofe.
2.4.2 Le tipologie di spesa
Per quanto riguarda le spese alle quali i proprietari di beni immobili situati nell'ambito di un comprensorio di bonifica sono obbligati a contribuire in ragione del beneficio che traggono dall'attività di bonifica e prescindendo dall'onere imposto per l'esecuzione delle opere - onere attualmente, ad esclusione delle opere private obbligatorie, a totale carico della finanza pubblica - occorre in primo luogo riferisi, oltre ai già ricordati articoli 860 c.c. e 10 del R.D. 215/33, agli articoli 17 del R.D. 215/33 e 27, lett. d), della Legge 25 luglio 1952, n. 991. La prima norma pone a carico dei proprietari degli immobili situati entro il perimetro di contribuenza la manutenzione e l'esercizio delle opere di competenza statale; analogamente dispone la L. 991/1952 per quanto attiene alle opere irrigue di montagna. L'art. 59 del R.D. 215/1933 conferisce, inoltre, ai consorzi il potere di imporre contributi alle proprietà consorziate per l'adempimento dei loro fini istituzionali. Pertanto, accanto alle spese occorrenti per l'esecuzione delle opere private obbligatorie, la manutenzione e l'esercizio delle opere di bonifica, la legge pone a carico dei proprietari interessati le spese necessarie al funzionamento dell'ente. La giurisprudenza ha peraltro chiarito che, anche per tali spese, l'imposizione di contribuzione resta subordinata alla ricorrenza dei presupposti stabiliti dalla legge essendo detti esborsi comunque riconducibili all'onere economico complessivo che l'opera di bonifica richiede [5]. Pertanto anche gli oneri inerenti all'attività amministrativa ed organizzativa dell'ente sono ripartiti fra i proprietari dei beni immobili situati nell'ambito del comprensorio, in ragione del beneficio che traggono dall'attività di bonifica.
2.4.3 La spesa annua e la sua ripartizione
La legge, determina direttamente i requisiti per la spettanza del potere impositivo e l'assoggettamento ad esso a carico dei proprietari; viceversa, la quantificazione dei singoli contributi è rimessa dalla legge alle decisioni discrezionali del consorzio, tenuto ad applicare al caso concreto il principio della corrispondenza o della proporzionalità del contributo rispetto al beneficio conseguito o conseguibile dall'opera consortile. Il Consorzio è pertanto investito, come vedremo, di funzioni e compiti discrezionali e perequativi che si sostanziano nella valutazione comparativa dei rispettivi vantaggi, attuali o futuri, diretti ed indiretti, e della conseguente ripartizione parcellare fra i soggetti chiamati alla contribuenza. Nessuna discrezionalità è viceversa riconosciuta al Consorzio in ordine alla determinazione dell'entità delle spese da ripartire : esse devono corrispondere all'effettivo onere sostenuto in corrispondenza alle risultanze della contabilità [6]. L'art. 11 del R.D. 215/1933 prevede peraltro un duplice criterio di riparto, provvisorio e definitivo, delle spese inerenti alla bonifica : in via definitiva la ripartizione della spesa sarà effettuata in proporzione ai benefici effettivamente conseguiti; in via provvisoria, sulla base di indici approssimativi e presuntivi del beneficio conseguibile. Poichè la norma non distingue fra le spese di esecuzione e quelle di manutenzione ed esercizio si deve ritenere legittimo il riparto provvisorio anche delle spese di manutenzione ed esercizio. Per quanto riguarda poi le spese di funzionamento ex art. 59 del R.D. 215/1933, l'art. 8 del D.P.R. 23 giugno 1962, n. 647 impone che esse corrispondano a quelle risultanti dal bilancio di previsione dell'anno cui si riferisce il riparto. Secondo il Consiglio di Stato[7] anche la determinazione dei contributi per la manutenzione e l'esercizio deve ispirarsi ad analogo criterio. Poichè anche per il comprensorio della Renana la bonifica, come accennato nell'introduzione, non può dirsi conclusa, si è ricorsi ad indici approssimativi e presuntivi per l'individuazione del beneficio conseguibile, fermo restando che la spesa da ripartire deve essere riferita al bilancio di previsione. Ciò implica ovviamente l'obbligo di ripartire annalmente i contributi consortili, prendendo a base, a seconda della tipologia di spesa, le risultanze della contabilità ovvero le previsioni di bilancio e applicando i criteri fissati per la determinazione del beneficio.
2.4.4 Il beneficio
Sul piano generale, ai fini della configurazione del beneficio, occorre che sia accertata l'esistenza di un vantaggio, anche solo potenziale, di tipo fondiario (cioè direttamente incidente sull'immobile) in derivazione causale con l'opera di bonifica. E' inoltre possibile distinguere, secondo un orientamento giurisprudenziale che va sempre più affermandosi[8] , fra un beneficio diretto ed un beneficio indiretto, mentre non è pacifica la configurazione di un beneficio generico o generale. In considerazione di ciò le qualificazioni del beneficio assunte dal presente piano sono le seguenti :
1. il beneficio attuale, ossia il beneficio effettivamente conseguito dagli immobili gravati dalla contribuenza che corrisponderà quindi ai contributi definitivi, in contrapposizione al beneficio potenziale, ossia al beneficio conseguibile, sulla base di indici approssimativi e presuntivi, dagli immobili gravati dal contributo provvisorio;
2. il beneficio diretto e cioè il beneficio ricollegabile direttamente alla funzione specifica e primaria dell'opera di bonifica, in contrapposizione al beneficio indiretto, e cioè all'utilità accessoria che le opere di bonifica sono suscettibili di arrecare in aggiunta a quella specifica, ovvero all'utilità specifica, ma di minore intensità, conseguita o conseguibile.
I criteri per la determinazione del beneficio rientrano nella sfera discrezionale del Consorzio. L'individuazione dei benefici, in linea di fatto, appartiene alla scienza dell'estimo e, in linea di diritto, sembra corretto far riferimento alle funzioni/attività svolte dal Consorzio, sopra evidenziate, che consentono di delineare sinteticamente i seguenti benefici : 1) scolo, 2) irrigazione, 3) montagna, 4) altre specifiche attività (protezione della natura, tutela dell'ambiente, qualità delle acque, difesa del suolo, ecc..). Detti benefici sono stati individuati e motivati sulla base di scelte discrezionali amministrative e tecniche improntate a principi di logicità, razionalità, uguaglianza, cioè ad un corretto uso del potere discrezionale.
2.4.5 Il comprensorio e gli immobili gravati
Gli articoli 2 e 3 del R.D. 215/1933 prevedono due tipologie comprensoriali :
1. i comprensori soggetti agli obblighi di bonifica (di prima o di seconda categoria), classificati rispettivamente con legge e con decreto del Presidente della repubblica e delimitati dal Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste con proprio decreto;
2. i comprensori gravati dall'onere di bonifica, delimitati con decreto ministeriale ex art. 3 della legge sulla bonifica integrale.
Si tratta pertanto di due comprensori distinti, non necessariamente coincidenti. Infatti, da un lato è pacifico, come è stato più volte ribadito dalla dottrina (Jandolo, De Martino, Pescatore, Albano, Greco), che, ai soli effetti dell'addebito dei costi di costruzione, il perimetro di contribuenza possa essere meno esteso di quello di bonifica poichè nel primo sono esclusi gli immobili che traggono vantaggio dalle sole opere a totale carico dello Stato. Era invece controverso in dottrina[9] se il perimetro di contribuenza potesse abbracciare terreni situati al di là del comprensorio di bonifica, e quindi risultare più esteso di questo, nel caso in cui il beneficio delle opere si estendesse ad immobili situati fuori dal comprensorio classificato. La questione peraltro in Emilia Romagna ha perso interesse a seguito dell'emanazione della Legge regionale 23 aprile 1987, n. 16 che, come noto, all'art. 3 ha classificato di bonifica di seconda categoria l'intero territorio regionale, ad esclusione delle aree golenali riferite ad opere idrauliche di seconda e terza categoria. Per quanto riguarda gli immobili gravati dal contributo, essi sono, come abbiamo visto, quelli ricompresi nel perimetro di contribuenza e che traggono beneficio dalle opere di bonifica. In relazione al primo presupposto, con riguardo ai beni aventi natura di costruzioni, esso ricorre anche quando il proprietario di esse non sia anche proprietario dei fondi su cui insistono. In applicazione di tale principio, enunciato dalla Cassazione[10], l'obbligo contributivo grava, ad esempio, anche a carico dell'Enel quale titolare di servitù di elettrodotto sui fondi siti nel comprensorio di bonifica, quando l'ente sia proprietario su detti fondi di impianti ed installazioni (cabine, stazioni, sostegni, ecc.), in relazione ai vantaggi tratti da dette costruzioni dalle opere di bonifica.
Poichè la legge non introduce alcuna distinzione fra le categorie di immobili non vi è inoltre dubbio che, come desumibile dal testo stesso dell'art. 10 del R.D. 215/1933, anche gli immobili del pubblico demanio siano soggetti alla contribuzione. Nè la legge sembra ammettere alcun tipo di esenzione. Un problema, non tanto di esenzione quanto di configurabilità anomala del beneficio, si potrebbe porre per le infrastrutture e gli edifici che, accanto alle opere di bonifica, concorrono al conseguimento delle finalità di bonifica e quindi alla creazione del beneficio. Rispetto a tali immobili, la cui destinazione possa essere considerata strumentale nei riguardi della bonifica, è stata sostenuta (Jandolo) la non assoggettabilità al contributo. Nessuna esenzione è viceversa prevista per gli immobili che adempiono a compiti di servizio pubblico, quali strade, chiese, cimiteri ed altri edifici di pubblica utilità, e che possano concorrere alla "civilizzazione del territorio"; rispetto a tali beni tuttavia, proprio in considerazione dell'uso e dell'utilità collettiva, è apparso giustificato adottare parametri di valutazione più attenuati. Per quanto riguarda infine il problema dell'assoggettabilità a contributo degli immobili extra agriocoli occorre evidenziare come, fin dalla legge Baccarini del 1882 sia sempre stato pacifico che la contribuenza consortile possa essere agricola ed extra agricola. Tale indicazione è stata ripresa da tutta la legislazione successiva e confermata in particolare dal R.D. 215/1933 (artt. 3, 10, 11, 59) e dal codice civile (art. 860), norme che, come detto, non introducono alcuna distinzione fra proprietà urbana e proprietà agricola. Dalla legislazione statale emerge chiaramente che l'attività di bonifica non è rivolta solo alla sistemazione, conservazione e valorizzazione delle aree agricole al fine di renderne ottimali l'assetto e la connessa produttività; essa è infatti diretta anche alla regimazione idrogeologica, alla difesa da eventi naturali dannosi, alla valorizzazione economica e sociale dell'intero territorio ricadente nel comprensorio. Tali finalità sono state ribadite ed ampliate dalla più recente legislazione regionale. In particolare la legge regionale dell'Emilia Romagna 2 agosto 1984, n. 42, dopo aver connotato l'attività di bonifica come funzione pubblica tesa alla difesa del suolo e ad un equilibrato sviluppo del territorio (art. 1), riafferma testualmente il principio della sottoposizione al contributo di bonifica sia degli immobili agricoli che di quelli extragricoli (artt. 13, I° comma, e 16, VII° comma). Infine pare opportuno evidenziare come la sottoposizione a contributo degli immobili extra agricoli - in quanto ricompresi in un comprensorio di bonifica e in quanto traggano da essa un beneficio - emerga chiaramente dalle circolari Serpieri degli anni '30 come da quelle più recenti del '60 [11] nonchè dalla ormai consolidata giurisprudenza [12]. Mentre per gli immobili agricoli la debenza del contributo non è mai stata messa in discussione e l'unico problema che si è posto in giurisprudenza è stato quello relativo al soggetto passivo dell'onere[13] , recentemente, per quanto riguarda gli immobili extra agricoli si è cercato di far ricorso alla legge Merli per sottrarsi all'obbligo di contribuzione. Gli edifici collocati in aree urbanizzate sono infatti soggetti, come è noto, al pagamento di un canone per il servizio di fognatura. La presenza di un sistema fognario comunale ed il pagamento del relativo canone, peraltro, non esclude affatto la configurabilità di un beneficio tratto dalle opere di bonifica ovvero dall'attività di vigilanza, esercizio e manutenzione effettuata dai consorzi, e non esclude pertanto il conseguente obbligo di pagamento del contributo di bonifica. Le funzioni di bonifica e quelle di fognatura non sono infatti fra loro assimilabili. Nè sono assimilabili i rispettivi interessi e scopi. I secondi riguardano la raccolta delle acque urbane, la qualità degli scarichi e la tutela dall'inquinamento. I primi invece la difesa del suolo e la corretta regimazione delle acque e quindi la salvaguardia complessiva del territorio e degli insediamenti esistenti, nonchè l'allontanamento delle acque, comprese quelle urbane, attraverso i canali consorziali. Diversi sono quindi i servizi e gli enti che vi provvedono, attraverso l'esercizio e la manutenzione di opere anch'esse distinte.
2.4.6 Natura giuridica del contributo e contributo minimo
Quanto alla natura giuridica dei contributi di bonifica, si tratta come è noto, secondo il disposto dell'art. 21 del R.D. 215/1933 di oneri reali. Essi, per costante indirizzo giurisprudenziale[14] , costituiscono entrate a carattere tributario e vengono riscossi in base alla normativa che regola l'esazione delle imposte dirette. Il credito del Consorzio nei confronti del proprietario è garantito da privilegio speciale sull'immobile; il privilegio, peraltro, sorge con l'iscrizione nel registro speciale tenuto presso l'Ufficio dei R.R. I.I., ai sensi dell'art. 9 della Legge 5 luglio 1928, n. 1760. I contributi di bonifica si risolvono pertanto in obbligazioni pubbliche a prestazione patrimoniale imposte a privati e come tali son retti dal principio fondamentale contenuto nell'art. 23 della Costituzione. A tale proposito la Corte Costituzionale [15] ha precisato l'infondatezza della questione di incostituzionalità degli artt. 11 e 59 del R.D. 215/1933 che, come abbiamo visto, consentono l'imposizione del contributo, in riferimento al citato art. 23 della Costituzione. Per quanto riguarda infine il delicato problema dei minimi di contribuenza, preme in questa sede segnalare come si profilino diversi problemi di ordine giuridico. Il primo riguarda il collegamento fra la contribuzione di bonifica ed il diritto di rilevanza costituzionale al voto; i proprietari dei beni esentati dal pagamento del contributo infatti verrebbero esclusi dall'esercizio del diritto di voto. Un secondo problema si pone, stante il principio di totale copertura della spesa enunciato dall'art. 8 del D.P.R. n. 947 del 1962, rispetto agli altri consorziati i quali, per effetto dell'esonero di alcuni proprietari, verrebbero ad essere onerati di una maggiore quota di contribuenza. Da ultimo appare opportuno sottolineare come, in ogni caso, il contributo minimo debba essere rapportato al recupero delle spese per la tenuta del catasto e per l'emissione delle cartelle esattoriali e non possa comunque essere utilizzato per recuperare o per supplire a carenze di finanziamenti di altri settori. Si è deciso pertanto di garantire il diritto di voto ad ogni consorziato, adottando un contributo minimo che ristori i suddetti costi di formazione dei ruoli e di esazione.
[1]Nelle quali negli ultimi decenni si sono verificate consistenti trasformazioni dei suoli e rilevanti crescrite urbanistiche ed in ordine a cui, almeno nei bacini a carattere interregionale come quello del Reno, il contenzioso apertosi tra Stato e Regioni sulla titolarità delle competenze in materia di opere idrauliche di terza catergoria ha reso incerta l'azione delle amministrazioni preposte ai lavori pubblici.
[2] Cfr. Corte Cost. - Sentenza n. 66/ 92, punto 2 delle considerazioni in diritto.
[3] Cfr. , fra le altre, Cass. S. U. 11 gennaio 1979, n.183 e Cass. S.U. 6 febbraio 1984, n.877.
[4] In particolare cfr. Corte d'Appello di Roma 29 novembre 1982, n. 1021; Corte d'Appello di Venezia, 1 9 ottobre 1991 n. 856.
[5] I " fini istituzionali" vanno infatti secondo la Corte (Cass. S.U. 6 febbraio 1984 n. 877) necessariamente identificati nella realizzazione del Piano di Bonifica, talchè le spese imposte dal Consorzio ex articolo 59 del R.D. 215/ 1933 non godono di una disciplina particolare, in deroga ai principi generali dettati dal sistema per le spese occorrenti per l'esecuzione,la manutenzione e l'esercizio delle opere di bonifica.
[6] Cfr. Circolare Ministeriale 7 agosto 1964, n.17.
[7] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 dicembre 1968, n. 761.
[8] Sul riconoscimento dell'obbligo contributivo per i benefici indiretti cfr. Corte d'Appello di Trieste 8 Giugno 1992, n. 275; Tribunale di Reggio Emilia 6 Aprile 1992, n.262.
[9] Per la tesi affermativa, per tutti, Jandolo, op.cit.; esclude invece tale possibilità De Martino, Della proprietà, Comm. S. B. , 1976, 242
[10] Cfr. Cass. 11 gennaio 1979, n.183
[11] Cfr. in particolare Circolare Serpieri n. 92 del 16 gennaio 1935; Circolare Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste n. 17 del 7 agosto 1964.
[12] Cfr. fra le più recenti Corte d'Appello di Trieste 8 giugno 1992, n. 275; Tribunale di Bologna 21 dicembre 1992, n. 1727.
[13] Cfr Cass. 29 aprile 1976, n. 1531, con la quale ha escluso che l'onere possa gravare sull'affittuario del fondo, potendo un tale obbligo derivare solo da accollo con adesione del creditore.
[14] Cfr., tra le altre, Pretore di Taranto 22 novembre 1988; Cass. n .5452 del 14 luglio 1986; Cass. S.U. n. 5943 del 28 giugno 1984; Cass. n. 662 del 30 gennaio 1979.
[15] Cfr. sentenze n. 4 del 1957; n. 55 del 1963; n. 5 del 1967.

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